Importancia de la Adecuada Definición y Ejercicio de la Propiedad o la Administración de los Hidrocarburos por parte de los Países Productores

En cualquier momento los países productores de hidrocarburos deben enfrentarse a la disyuntiva económica de limitarse sólo a cobrar los impuestos de hidrocarburos que les corresponden por ser propietarios de los recursos energéticos, o por el contrario, participar directamente en la producción y comercialización de los mismos.

Los países productores de hidrocarburos (petróleo y gas natural) generalmente se debaten en la disyuntiva de sólo ejercer la propiedad de los mismos, dejando que empresas multinacionales se encarguen de su producción y comercialización, o por el contrario, participar directa o activamente en su explotación económica (el negocio de la venta de hidrocarburos y derivados). Esta selección alternativa o combinada, define la importancia del adecuado ejercicio de la propiedad y la administración de los hidrocarburos para cualquier país productor; y puede ser un elemento fundamental en la promoción de condiciones favorables al desarrollo económico y social de la Nación.

El sólo ejercer la propiedad de los recursos hidrocarburíferos, pareciera ser el esquema más utilizado en el mundo desarrollado, ya que los gobiernos, en general, sólo definen y recaban como renta fiscal los impuestos y regalías que cargan a las empresas productoras y comercializadoras de tales recursos; y se desentienden de las particularidades, riesgos y complejidades del negocio de hidrocarburos (dónde encontrarlos, cómo producirlos y cómo venderlos para obtener la máxima rentabilidad).

Lo anterior, dependiendo de la visión gubernamental y de las propias condiciones de los mercados, puede ser alternativamente bueno o no, ya que garantiza en todo tiempo un nivel importante de renta fiscal al Estado (sin riesgos económicos asociados), pero, limita el acceso de éste al valor económico o riqueza integral del recurso (cuando es vendido en un mercado alcista). No obstante, los diversos riesgos asociados al negocio de los hidrocarburos y el poco dominio que los productores pueden tener sobre sus precios (como ha pasado en tiempos recientes) puede impulsar a los Estados-propietarios, a no intervenir directamente en el negocio y conformarse con el simple acceso a los recursos tributarios derivados del mismo. En suma, la elección del mejor esquema de participación de los países petroleros enfrenta importantes retos decisorios, los cuales se resumen a continuación.

La propiedad de los hidrocarburos por parte de los países productores, genera la percepción de la renta fiscal sobre los mismos, es decir, el acceso a los recursos tributarios que se genera por el cobro de las regalías e impuestos relacionados a la propiedad de dichos recursos. Pero detentar su propiedad, aunque garantiza dicha renta, limita el dominio sobre el alcance o amplitud de las políticas públicas energéticas; es decir, el acceso al beneficio integral de tener en propiedad tales fuentes de energía primaria, definir la forma idónea de administrarlos y explotarlos económicamente (en suma la integralidad de su administración).

La efectiva o integral administración de los hidrocarburos es un tema sustantivo para los países, ya que esto significa captar los beneficios por la comercialización del recurso energético; vale decir, la utilidad integral del negocio. Un país productor de hidrocarburos, tiene la ventaja comparativa que posibilita desarrollarse económicamente a partir de la adecuada administración de la riqueza y el valor de dichos recursos. Pero la cuestión fundamental es decidir o definir, si es económicamente más favorable el participar directamente, con figuras empresariales estatales (con los riesgos de gestión que esto implica) en la explotación de tales recursos, o simplemente conformarse con el acceso a la renta tributaria o fiscal que paguen los operadores de dicha industria; en el entendido que la administración de dichos bienes (desde el proceso de su búsqueda, hasta su comercialización final) no estará dominada por el Estado.

Lo descrito, no un asunto de sencilla decisión, porque el participar integralmente en el negocio, implica para el “país-propietario” la necesaria disminución de la participación en los impuestos y regalías (con el consecuencial efecto contractivo en la renta fiscal), ya que es un contrasentido pretender maximizar la renta fiscal, y a la vez, obtener beneficios sobre la venta final de los hidrocarburos; esto, por la sencilla razón que los impuestos y tributos que se cargan a los mismos, constituyen o forman parte de los costos totales de producción de los hidrocarburos. El asunto, es definir hasta que punto el país está dispuesto a rebajar las regalías y los impuestos a la actividad, con miras a participar en la utilidad neta que genere la venta final de los hidrocarburos y sus derivados; aunque esto último (la ganancia del negocio) siempre estará sujeto a las condiciones y riesgos inherentes al mercado de los hidrocarburos.

Visto de otra forma, ya que los impuestos y regalías fijados por el Estado establecen una base de costo para la producción de los hidrocarburos (aparte de los demás costos asociados) si éste decide participar en su administración, deberá definir su nivel de acceso o preferencia a los beneficios integrales del negocio; es decir, si prefiere la vía de los tributos, o la de los dividendos o utilidad neta en la comercialización; entendiendo que lo que deje de gravar fiscalmente, debería ser compensado por las utilidades que obtenga la empresa de su propiedad, al comercializar el crudo, el gas natural y cualquier producto derivado.

En términos financieros, los impuestos y las regalías que recabe el Estado propietario de los hidrocarburos, deben ser inferiores a los dividendos obtenidos en la producción y comercialización de los mismos, toda vez que ésta última actividad conlleva las inversiones de capital y sus riesgos asociados a las actividades de, tales como:

• Exploración: Éxito en la búsqueda geológica de yacimientos económicamente de las potencialidades físicas y geológicas de los yacimientos.

• Producción: Implementación de procesos eficientes de extracción y máximo aprovechamiento del recurso.

• Acondicionamiento y Refinación: Logro de la mejor composición y calidad energética del recurso y sus productos derivados.

• Transporte: Definición de la infraestructura económicamente más eficiente para su circulación o trasmisión.

• Almacenamiento y Procesamiento: Definir el nivel óptimo de reservas estratégicas pro cíclicas o anticíclicas y la mejor mezcla de los procesos de refinación.

• Comercialización: En un entorno de precios volatiles no dominados por el productor, definir qué mercado regional o geográfico es el económicamente más atractivo para su venta final.

En contraste a lo anterior, el acceso a la renta tributaria y fiscal por parte del Estado (por el ejercicio de la propiedad sobre los recursos de hidrocarburos), está exento de riesgos, y sólo requiere la eficiente y productiva administración de tal masa de recursos (políticas públicas de redistribución de la renta). Sin embargo, la voracidad fiscal de los gobernantes-administradores de la renta pública puede nublar su racionalidad, poniendo a riesgo con excesivas cargas tributarias o fiscales, la sustentabilidad de la industria y de los propios operadores, ya que tales conceptos pueden llegar a incidir de forma importante en los perfiles de las estructuras de los costos de producción o manejo de los hidrocarburos. Incluso esto podrían llegar a representar cargas que comprometen sustantivamente el logro del punto de equilibrio, entre costos e ingresos de la industria, ya que las cambiantes o volátiles condiciones financieras de los mercados internacionales en que se comercializan dichos recursos energéticos, requieren asentar y desarrollar sólidos procesos de eficiencia económica en su explotación.

En base a lo anterior, es importante que los tributos que aplican los países a la producción de hidrocarburos, nunca confisquen la renta de los productores (empresas), ya que esto puede generar desinversión y debilitamiento económico en los mismos, y consecuencialmente comprometer la continuidad de la actividad, lo cual a la larga, será peor para los Estados recaudadores de renta, ya que ello puede mermar significativamente la renta fiscal o tributaria y por ende la ejecución de sus presupuestos de gestión pública.

En suma, la tributación que aplican los Estados-propietarios de los hidrocarburos, debe ser justa y adecuada a la condición del sector, permitiendo que aparte de recuperar las inversiones de capital realizadas, se generen utilidades y dividendos razonables, que representen verdaderos incentivos para la sustentabilidad de las operaciones; lo cual, adicionalmente, garantizará a los Estados el acceso continuo a la renta tributaria.

Por otra parte, el ejercicio conjunto de la propiedad y la administración de tales recursos, permite a los países-productores, obtener la máxima riqueza y acceso al valor económico integral de los mismos, y por derivación, posibilita dominar el diseño y eficaz desarrollo y administración de las políticas públicas en el sector energético. Pero esto, requiere de los Estados, la eficaz combinación de dos (2) enfoques:

• i) Como “hacedor” de políticas públicas, para definir y administrar (redistribuir) los recursos tributarios y fiscales recabados de la actividad,

• ii) En su rol como “empresario-participante”, para maximizar los beneficios en la explotación y venta de tales recursos.

La experiencia práctica indica que todo Estado “propietario-productor-comercializador de hidrocarburos” debe materializar y combinar adecuadamente los roles mencionados, requiriendo la necesaria experticia y conocimiento sobre el desarrollo y administración de políticas públicas (que privilegien la adecuada redistribución de la renta fiscal para fomentar el desarrollo y el bienestar de la población), con el ineludible conocimiento y destreza sobre los preceptos de economía industrial de los hidrocarburos, para operar y administrar rentable y eficazmente, sus empresas productoras de petróleo o gas natural; en un mercado que cada vez luce más complicado y volátil.

En todo caso, es conducente concluir que lo expuesto (ejercer la propiedad y administrar eficazmente los recursos hidrocarburíferos) son objetivos, de forma particular o combinada, de difícil consecución en razón del complejo entramado que refleja la geopolítica de la energía, la inestabilidad económica de muchos países, las deficiencias que se observan en la implementación de políticas públicas energéticas; así como en los crecientes riesgos de volatilidad que refleja el mercado mundial de los hidrocarburos.

Guillermo Souto